    |
 |
| Đồng chí Nguyễn Đình Trung, Viện trưởng VKSND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh. |
Giải pháp hoàn thiện thể chế
Qua thực tiễn kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Viện cấp cao 3 nhận thấy, Luật Tố tụng hành chính (TTHC) 2015 đã có nhiều tiến bộ so với Luật TTHC 2010, nhưng về nhiệm vụ và quyền hạn của VKS vẫn còn một số điều mang tính hình thức, làm hạn chế việc thực hiện các quyền năng của VKS, từ đó ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung và trong trong lĩnh vực quản lý đất đai nói riêng. Cụ thể như:
Về phạm vi của công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là từ khi Tòa án thụ lý cho đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án, nhưng thực tế, VKS không thực hiện được ở giai đoạn Tòa án thụ lý vụ án, vì chỉ khi Tòa án cùng cấp có quyết định đưa vụ án ra xét xử thì Tòa mới gửi hồ sơ vụ án cùng với việc gửi quyết định đưa vụ án ra xét xử cho VKS cùng cấp nghiên cứu trong hạn 15 ngày. Do đó, VKS không thể kiểm sát hồ sơ ở giai đoạn thụ lý và những vi phạm của Tòa án về thẩm quyền, về đối tượng khởi kiện và xác định các chủ thể tham gia tố tụng, các quan hệ pháp luật... không được phát hiện ở giai đoạn thụ lý vụ án. Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cấp phúc thẩm hủy bản án, quyết định sơ thẩm.
Về quyền yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ, theo quy định thì VKS chỉ được tiếp cận hồ sơ vụ án trong vòng 15 ngày, hết thời hạn đó, VKS phải trả hồ sơ cho Tòa án. Trong khi đó, mỗi Kiểm sát viên và công chức nghiệp vụ được phân công nghiên cứu nhiều hồ sơ vụ án, nên thời hạn 15 ngày chỉ đủ lập các hồ sơ kiểm sát, đến khi nghiên cứu vụ án thấy cần phải yêu cầu Tòa án thu thập chứng cứ thì chỉ có thể yêu cầu tại phiên tòa và xét thấy yêu cầu của VKS là cần thiết thì Thẩm phán quyết định ngừng phiên tòa, từ đó làm cho thời gian giải quyết vụ án kéo dài.
|
 |
| Lãnh đạo VKSND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh nghe báo cáo công tác. |
Về quyền yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ cho VKS cấp trên trực tiếp xem xét việc kháng nghị phúc thẩm, Tòa án cấp sơ thẩm có trách nhiệm chuyển hồ sơ cho VKS cùng cấp hoặc VKS cấp trên trực tiếp để xem xét việc kháng nghị và chậm nhất là ngay sau hết thời hạn kháng nghị theo quy định tại Điều 213 Luật TTHC năm 2015, VKS phải chuyển trả hồ sơ cho Tòa án. Với phạm vi địa hạt theo thẩm quyền của các VKSND cấp cao rất rộng lớn thì quy định trên không khả thi và hầu như không thực hiện được, vì khi VKSND cấp cao nhận được hồ sơ vụ án từ Tòa án thì không đủ thời gian xem xét việc kháng nghị hoặc thời hạn kháng nghị đã hết. Trong thực tiễn, hầu hết các kháng nghị của VKSND cấp cao chỉ dựa trên cơ sở nhận định của bản án, quyết định sơ thẩm mà không có các tài liệu, chứng cứ kèm theo nên việc kháng nghị của VKS chỉ thực hiện khi phát hiện rõ các vi phạm. Điều này ảnh hưởng rất lớn quyền kháng nghị phúc thẩm của VKS.
Những bất cập trên, rất cần được hoàn thiện theo hướng bổ sung quy định về quyền hạn của VKS để làm cơ sở pháp lý tiến hành hoạt động kiểm sát được thuận lợi, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính.
Giải pháp về hoàn thiện tổ chức bộ máy, cán bộ
Đối với VKS các cấp, cần đẩy mạnh chiến lược cán bộ của ngành Kiểm sát, đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, trước hết là đổi mới nhận thức về mục tiêu, hình thức, chế độ đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhằm xây dựng đội ngũ công chức có đủ tiêu chuẩn, năng lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Ngành trong tình hình mới, theo yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế. Chú trọng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ có trình độ chuyên môn cao, các chuyên gia giỏi có khả năng nghiên cứu, giải quyết những vấn đề phức tạp trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Toàn Ngành cần xác định việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính là nhiệm vụ trọng tâm. Giải pháp đổi mới về nhận thức đúng để có chiến lược tổ chức bộ máy, cán bộ đúng. Thống nhất xác định công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là công tác đột phá trong toàn Ngành. Bởi công tác này là một bộ phận quan trọng của chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp và là công việc rất khó khăn, phức tạp, liên quan đến tình hình an ninh, chính trị của địa phương.
Do vậy, để bảo đảm thực hiện tốt công tác này, cần có sự đánh giá, nhìn nhận, quan tâm đúng mức và sự chỉ đạo sát sao của lãnh đạo VKS các cấp. Xác định đúng vị trí, vai trò, tầm quan trọng của công tác kiểm sát án hành chính, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, Ngành cần có kế hoạch bổ nhiệm Kiểm sát viên tương xứng với tính chất, mức độ công việc cụ thể của từng đơn vị. Việc bố trí, sắp xếp công chức vừa ổn định, vừa có tính kế thừa, phải xem xét tới năng lực, sở trường của từng người để bố trí cho phù hợp. Trong đó, chú trọng tăng cường đội ngũ Kiểm sát viên trẻ, có năng lực, trách nhiệm, kinh nghiệm trong lĩnh vực này.
|
 |
| Viện kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính (Viện 3, VKSND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh) ký kết biên bản phối hợp công tác với Tòa Hành chính - TAND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh. |
Giải pháp về tăng cường công tác phối hợp
Về quan hệ phối hợp trong Ngành, đối với những vụ án quan điểm giữa các ngành không thống nhất thì VKS cấp dưới phải chủ động báo cáo VKS cấp trên cho ý kiến. Trong quá trình chỉ đạo nghiệp vụ, Vụ 10 VKSND tối cao cần trao đổi thông tin và phối hợp với VKSND cấp cao để bảo đảm việc chỉ đạo của VKS cấp trên đối với VKS các địa phương được thống nhất.
Về quan hệ phối hợp liên ngành, để bảo đảm cho việc phối hợp được thực hiện chặt chẽ và phát huy được hiệu quả thì VKS các cấp phải chủ động phối hợp với Tòa án để xây dựng được quy chế phối hợp trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, làm cơ sở để các bên căn cứ thực hiện. Quy chế phối hợp phải xác định rõ phạm vi, xác định cụ thể các vấn đề mà các cơ quan có trách nhiệm cùng nhau giải quyết. Nội dung phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng phải bảo đảm không can thiệp và làm ảnh hưởng đến tính độc lập trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của Kiểm sát viên, Thẩm phán theo đúng quy định của pháp luật.
Đặc biệt là phối hợp với cơ quan báo chí để thông tin, tuyên truyền về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngành Kiểm sát trong TTHC. Hoạt động này nhằm lan tỏa đến mọi tầng lớp nhân dân hiểu được trách nhiệm của cơ quan tố tụng trong việc tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; giúp người dân nâng cao nhận thức về pháp luật, tin tưởng vào sự lãnh đạo của Đảng và nền pháp chế Xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, đây cũng là giải pháp góp phần quan trọng nâng cao vị thế của VKSND trước Đảng, Nhà nước và Nhân dân.
Do vậy, để làm tốt chức năng, nhiệm vụ của Ngành nói chung và công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC, chúng ta cần tiếp tục phát huy sức mạnh của “kênh thông tin, tuyên truyền”, với tần suất nhiều hơn, sâu sắc hơn về nội dung, về vai trò của Kiểm sát viên và VKSND trong việc đồng hành cùng với người dân “bảo vệ pháp luật”, “công bằng, lẽ phải”. Khi người dân biết được, hiểu được và nhận thức được vị trí, vai trò của VKS là “cơ quan bảo vệ pháp luật”, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân và được sự ủng hộ, tin cậy của Nhân dân, cũng như của toàn xã hội sẽ góp phần giúp VKS thực hiện tốt công tác kiểm sát tuân theo pháp luật trong TTHC cũng như thực hiện tốt chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp mà Đảng và Nhà nước đã trao cho VKS.
Đồng thời, Viện cấp cao 3 kiến nghị Quốc hội, tiếp tục hoàn thiện pháp luật TTHC, trong đó cần bổ sung quy định về quyền hạn của VKS để làm cơ sở pháp lý tiến hành hoạt động kiểm sát được thuận lợi, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính.
Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Kiến nghị Chính phủ, thứ nhất, về xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai, Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định việc xử lý, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014, trong đó khoản 3 quy định về xử lý đối với trường hợp lấn, chiếm đất chưa sử dụng hoặc tự ý chuyển mục đích sử dụng đất thuộc trường hợp phải xin phép theo quy định của pháp luật về đất đai mà chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép.
|
 |
| Quang cảnh phiên tòa phúc thẩm vụ án “Tranh chấp quyền sử dụng đất” do TAND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh xét xử. |
Tuy nhiên, do không quy định cụ thể việc xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai (lấn, chiếm đất) để không được cấp giấy chứng nhận như điểm đ khoản 4 Điều 14 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP trước đây; trong thực tế có vướng mắc khi xử lý đối với trường hợp người dân tự khai hoang, đến dựng làm nhà ở trên đất trống chưa sử dụng xảy ra trước ngày 15/10/1993, việc làm đó có được xem là lấn chiếm đất hoặc tự chuyển mục đích sử dụng đất mà chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép? Khi cấp GCNQSDĐ đối với trường hợp này thì áp dụng theo khoản 1 Điều 20 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (không nộp tiền sử dụng đất đối với diện tích trong hạn mức đất ở) hay khoản 3 Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và phải nộp tiền theo quy định tại khoản 2, Điều 6 Nghị định 45/2014/NĐ-CP của Chính phủ? Nội dung này cần được hướng dẫn để tránh sai sót trong quá trình cấp GCNQSDĐ.
Thứ hai, về thu hồi GCNQSDĐ đã cấp trái pháp luật, điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trong trường hợp Giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai, trừ trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai.
Tuy nhiên, tại khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định: Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật.
Như vậy, có mâu thuẫn giữa Luật và Nghị định hướng dẫn, Luật Đất đai quy định Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp Giấy đã thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất (gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn), còn Nghị định quy định chỉ có trường hợp đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất mới không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật, đồng thời bổ sung thêm trường hợp không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp nếu người được cấp Giấy đã thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất.
Về quy trình thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật, tại khoản 3 Điều 106 Luật Đất đai quy định: Việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 2 Điều này do cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quy định tại Điều 105 của Luật này quyết định sau khi đã có kết luận của cơ quan Thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, tại Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định: Trường hợp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì kiểm tra lại, thông báo cho người sử dụng đất biết rõ lý do và quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định.
Như vậy, giữa Luật và Nghị định có sự khác nhau, Luật Đất đai chỉ quy định cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy thu hồi Giấy sau khi có kết luận của Thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, trong khi theo Nghị định thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy có quyền thu hồi nếu tự phát hiện Giấy đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai. Do đó, cần hướng dẫn các nội dung trên để tránh sai sót trong quá trình thu hồi GCNQSDĐ đã cấp.
Thứ ba, về xử lý vi phạm pháp luật đất đai, cần hướng dẫn cụ thể việc xử lý vi phạm trong trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước.
Để VKS thực hiện việc kiểm sát thụ lý các vụ án hành chính, kiến nghị cơ quan thẩm quyền cần sửa đổi, bổ sung các quy định về hình thức, phương thức và thời điểm VKS tiếp cận hồ sơ vụ án ngay khi Tòa án thụ lý. Trong khi chờ sửa đổi Luật TTHC, VKS và Tòa án cùng cấp cần ký kết quy chế phối hợp để tạo điều kiện cho Kiểm sát viên tiếp cận hồ sơ vụ án trước khi Tòa án có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Về giải pháp này, Viện cấp cao 3 đã ký kết Quy chế phối hợp số 01/2019/QCPH-VKSCC-TACC ngày 13/9/2019 và Viện 3 thuộc Viện cấp cao 3 đã ký kết Biên bản phối hợp số 12/BB-V3 ngày 24/9/2021 với Tòa Hành chính của TAND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh. Để bảo đảm số lượng và chất lượng kháng nghị trên cấp, kiến nghị VKSND tối cao cần bổ sung Quy chế tổ chức và hoạt động của VKSND cấp cao ban hành kèm theo Quyết định số 222/QĐ-VKSTC ngày 17/6/2020 của Viện trưởng VKSND tối cao về nội dung các VKS cấp dưới phải chuyển hồ sơ kiểm sát theo yêu cầu của VKS cấp trên trực tiếp để xem xét việc kháng nghị phúc thẩm.